摘 要：美国移民政策经历了从来者不拒到实行配额制，到家庭团聚、有所选择几个阶段。本世纪初以来，尤其是奥巴马政府时期，美国采取鼓励技术移民政策，如“高科技人才”移民优惠政策、“留人计划”、企业家“创业签证”等。新移民政策对促进美国经济发展具有积极意义：它将确保美国科技领先地位的持续；延缓老年化社会到来的冲击；满足教育经费的不足。然而，特朗普上台后以国土安全为由，完全否定奥巴马新移民政策。本文认为，这将动摇美国已有的移民体制，影响到未来美国在科技和经济上的世界领先地位。
关键词：移民政策 工业革命 种族主义 经济全球化 技术移民 难民政治
The Evolution of the United States’ Immigration Policy: Historical Review, Current Situation and Review
LIN Jue
Abstract: The American immigration policy has experienced several stages: from never refusing to implement quota system, to family reunion and choosing on immigration. Since the beginning of this century, especially during the Obama administration, the United States has adopted a policy of encouraging skilled migration, such as preferential immigration policies of high-tech talents to set up new excellent immigration categories (MERIT); Extended the OPT deadline; International Entrepreneur Rule developed an international entrepreneur rule for foreign entrepreneurs and so on. The new immigration policy plays a positive role in promoting the economic development of the United States: It will ensure the sustainability of America′s leading position in science and technology, delay the impact of aging society, and meet the shortage of education funding. But, now Trump completely denied Obama′s new immigration policy on the grounds of Homeland Security. This paper argues that this will shake up the existing immigration system in the United States and affect the future of the United States as a world leader in technology and economy.
Keywords: immigration policy, industrial revolution, racism, economic globalization, skilled immigrants, refugee politics
2017年特朗普就任美国总统，在移民政策上首先颁布“禁穆令”[1]，引起国内外一片哗然，由于该禁令涉及宗教歧视，违宪，被联邦法院冻结。其后特朗普又出台了新禁令，但依然遭到反对，被联邦法院无限期延迟。在听证会上，律师指出：新禁令不仅违宪，而且还损害美国国有企业和大学吸收顶尖人才的能力，妨碍美国旅游业的稳健发展。[2]美国是一个移民国家，回顾美国经济发展历程，离不开移民所做的贡献，历史上美国移民政策发生过多次变动。本文对美国的移民政策演变进行了回顾，对奥巴马新移民政策的核心内容和实际意义进行了分析，以此折射特朗普移民政策的弊端。
一、美国的移民历史
美国的移民历史最早可以追溯到1607年英国人在弗吉尼亚詹姆斯敦建立第一个殖民据点。1620年第一批英国移民乘坐“五月花号”帆船来到那里，开启了欧洲人移民北美的篇章。早期来到北美的移民主要是白人，他们大部分是无钱购买船票的欧洲破产农民和手工业者，其中有一半以上的移民通过“契约奴”的方式来到北美。[3]根据北美殖民地官方1680年的估计，运往北美洲的白人契约奴每年约有1万人。
当时北美地区劳动力匮乏，为满足疆土开拓需要所需要的劳动力，英国政府还有计划地将一些重罪犯输往那里。根据史料，18世纪英国至少向北美遣送了3万名重罪犯，主要送往弗吉尼亚和马里兰。
随着贩卖黑人的浪潮兴起，黑奴取代白人契约奴，成为北美南方种植园奴隶制赖以存在和发展的基础。到1775年美国独立战争爆发时，已经有100多万欧洲移民来到这里，英国人在北美地区建立起13个殖民地。1776年美利坚合众国建立时，全国总人口390万。
从1776年美利坚合众国建立到1920年，美国有过三次移民高潮。
（一）1820—1860年：第一次工业革命时期
这一时期移民总数高达500万。随着第二次美英战争（1812—1815年）的结束，美国工业革命在北部蓬勃开展，政府鼓励欧洲技术工匠移民美国的政策、保护专利的宪法条款、西部金矿的开采、以及南部种植园经济的发展，使得移民人数19世纪40年代后突破每年10万规模，1854年高峰时近达43万。这时期移民主要来自西欧和北欧，其中爱尔兰人约200万，德国人约170万，还有被贩卖到美国的非洲黑奴，以及少数前来美国淘金的中国人等亚洲人。
图1显示的1820—1860年移民进入美国的人数变动状况，图中每五年抽取考察年数据，从中可见，40年中抽取10年的移民人数合计达143.8多万。1854年顶峰时进入的移民达到42.78万人。
数据来源：美国历史统计，1789至1944年[N].第34页.见吉尔伯特·C. 菲特、吉姆·E. 里斯.美国经济史[M].辽宁人民出版社.司徒淳、方秉铸译.1981:170.这里根据该数据制图。
（二）1864—1880年：从南北战争《鼓励外来移民法》到第二次工业革命开展
这时期约500万移民来到美国。为了吸引欧洲人移居美国，1864年林肯推动国会通过《鼓励外来移民法》，美国国务卿对驻欧外交官发出通告，要求把吸引欧洲移民作为一项最重要的外交任务。次年南北战争结束，随着工业革命从北部向南部和西部的拓展，各行业对劳动力需求旺盛，为了招募熟练工人来美国工作，一些企业还组团赴欧洲进行招聘；或者在欧洲报纸上刊登广告，印发小册子，描绘移民美国诱人的前景；甚至对愿意移民美国的欧洲人提供所需的路费。由此，美国再次迎来移民的高峰期。
（三）1880—1920年：世界工业强国地位确定时期
这一时期移民增长再上高峰，顶峰是1907年达128.5万人。虽然期间美国政府多次立法，限制欧洲移民，排斥亚洲移民，来自英国、德国、瑞典等西北欧国家的“老移民”增长有限，但来自意大利、俄国等东南欧国家的“新移民”却增长迅速。[4]1880年后蒸汽动力的远洋轮船替代了帆船，低价船票促使更大的移民流动，南欧和俄罗斯农业的进步带来剩余劳动力，他们渴望到美洲获得发展，15—30岁的年轻人成为移民的主力军。根据统计，从1861—1910年期间，大约有2300万移民迁入美国境内，其中大多数来自欧洲，如意大利、希腊、匈牙利、波兰和其他讲斯拉夫语言地区的国家，还有几百万犹太人。[5]移民的进入使得美国人口增长很快，从图2可见，全国人口从1860年的3144万增加到1880年的5019万，再增加到1920年的1.06亿，每年获得法定永久居民身份者从15.4万人增加到43万，其中最高年份1910年达到104万人，1920年外国出生人口在美国人口中占比13.2%。
注释：美国从1790年开始每10年作一次全国人口普查，图内1860—1900年全国人口普查时间除1890年6月2日（因6月1日是周日）外，均为6月1日；其后1910年是4月15日，1920年是1月1日（因为总人口突破一亿），此后直到2010年的人口普查均4月1日。
数据来源： 根据美国国土安全局人口普查数据制图.其中“全国人口”来自United States Census[EB/OL].WIKIPEDIA.2017-05-7；“获得法定永久居民身份”数据来自US Department of Homeland Security, Persons Obtaining Legal Permanent Resident Status: Fiscal Years 1820 to 2010[EB/OL]. Yearbook of Immigration Statistics: 2010. 见History of immigration to the United States[EB/OL].2017-05-07.
这些移民给美国带来技术和创新理念，促进美国两次工业革命的完成，推动了美国经济的发展。根据统计，1871—1892年间，来自西欧和北欧的移民中，有大约23%是熟练工人，他们带来钢铁和纺织工业技术，同时推动了一系列发明专利的出现，成为工业革命重要的技术力量。最为突出的就是生于苏格兰的亚历山大·贝尔发明电话和留声机；意大利移民曼切斯·马克尼发明无线电发报机；瑞典移民文森特·班迪克发明和生产摩托车；苏格兰移民安德森·哈利迪发明城市电车等。
来自各国的移民带来了他们的技艺，比如来自中国、日本和菲律宾的亚洲移民带来了农业和园艺技术，来自意大利移民在煤气、电力、自来水等市政建设技术方面施展技能。更多移民带来工业化所需要的劳动力。
移民也使美国获得人口红利。这时期85%的移民年龄在14—44岁，以男性为多，他们不仅在纺织业、采矿业、建筑业等提供劳力，而且在东部铁路修筑、横贯美国东西太平洋铁路等工程建设中做出贡献。
此外，移民在美国南北战争中，为拯救联邦、废除奴隶制做出卓越贡献。比如，欧洲1848年革命后，一批富有军事经验的德国移民来到美国，他们支持共和党和林肯，帮助组织联邦军队，保卫共和制度。可以说，移民改变了美国经济落后状况，影响美国政治力量较量，铸造了美国的强大。
美国前任劳工部长赵小兰曾说：“美国要感谢移民的贡献。巨大的移民潮给美国带来了丰富的文化遗产，也给美国的发展提供了动力。”[6]
