新加坡如何实现和谐拆迁

　　【财新网】（专栏作家 罗高波）新加坡是东南亚的一个岛国，国土面积为719.4平方公里，2017年人口为561万，是世界上人口密度最高的城市之一，也是全球最为富裕和生活水平最高的城市之一。新加坡本是一个面积狭小、资源匮乏的小岛，20世纪50-60年代早期也曾经历典型的大城市病，并且问题严重，但其秉承“不仅专业，而且富有远见”的城市规划原则，通过明智的土地使用规划、卓越的城市设计和立法依法拆迁，不仅成功实现了保持经济增长和环境改善的平衡，而且成功实现和谐拆迁，成为世界城镇化发展史上和谐发展的典范。
　　60年代初，新加坡市中心由于大量分散的土地是私人所有，极大阻碍了城市的快速全面开发和城市复兴。基于“国家利益优于个人利益，经济发展优于人权保障”的国家治理观，新加坡于1966年制定了《土地征用法》，“授权政府为兴建公共房屋或实施其他发展计划而强制征用私人土地”的权利，规定政府如需土地用作公共用途或用于公益事务发展，只需经过合理程序，便可以将任何私有土地的业权收归国有。土地征收基本法理是：基于公共利益征收私人土地，不应给国家带来不适当的财政负担；社会发展成就不应让个人独享，而应由全体公民共享；在立法设计上应尽量避免“法之不善”引发的土地投机行为和私人暴富现象。
　　新加坡历来反对西方的高福利制度，强调“人人自食其力”的分配原则于市场竞争力的重要性，同时主张国家应在“住房、教育、医疗”等基本民生领域确保绝大多数新加坡公民能够享受经济发展的成果。在土地补偿问题上，新加坡的原则是“绝不允许社会出现富可敌国的大亨，以免其挟持政府，更不能因为公共资源的投入直接或者间接地实现个人财富的飙升”。
　　这种“施小恶以成就大善”的治国理念渗透于土地征收立法的全过程。事实上，政府的土地拆迁补偿数目非常有限，但对居住者的搬迁福利就要慷慨得多。新加坡以低补偿为特征的土地征收制度一方面确实“不正义”地剥夺了少数人的自然权利，同时也为组屋制度得以推行提供了巨额财政资金和土地，使绝大多数公民至少拥有一套住房的梦想成为了现实。
　　通过立法，依法治国，依法拆迁。政府严格按合法手续征收土地，不可非法强拆，并为被拆迁者提供足够的申诉渠道，业主有权控告政府补偿不合理，但没有权利非法抗拆，必须通过司法程序解决问题。同时，拆迁也严格依法而行，赔偿率有着非常详细的规定。拆迁也不是一家一户地拆，而是整个社区地拆，搬到同一个地方去，所以他们的老亲戚、老朋友、老同学、老街坊仍然住在一起。为了理性地拓宽表达渠道，新加坡构建了长效的双轨诉冤机制：一方面通过国会议员（含内阁总理、部长等高级官员）的定期接访沟通，协助被征收者与政府进行征收和补偿方案上的信息沟通，使其意见得以充分表达；另一方面是土地征收申诉委员会以及上诉法院的司法救济。能够满足或者完全满足被征收方诉求的案例极其罕见，然而，公开、公正、独立、透明的司法审判使败诉方虽不必然心服口服，但也只能服判息诉。
　　“依法治国，依法行政，依法征地，依法拆迁，依法申述，依法搬迁”，是新加坡解决城市拆迁难题的核心思想。由于《土地征用法》得到了绝大多数国民的认同和支持，征地官员严格按照法定程序实施征地执法行为，司法审判公开、公正、独立、透明，《土地征用法》实施40余年从未发生野蛮强拆，也未发生堵路、跳楼、自焚乃至暴力性质的群体性抗法等征地与拆迁现象。城市拆迁这一世界城市发展史上的难题在新加坡如此和谐地得到解决，可说是一大奇迹。
　　新加坡依法治国，立法解决拆迁难题和对拆迁补偿的法理原则值得深思。“施小恶以成就大善”的做法表面上掠夺了少部分人的自然权利，但从深层次考虑，本质上维护了对绝大多数人的公平正义，让绝大多数新加坡公民能够共享经济发展的成果，而不是少数人因为公共资源的投入而使个人财富“合法”飙升，从根源上根除了拆迁矛盾，并最终实现社会和谐。事实上，“低补偿，慷慨搬迁福利”，不仅使政府规避了巨额财政负担，使绝大多少居民获得了改善居住条件的机会，同时也规避了很多被拆迁者由于缺乏专业知识和良好投资渠道，对从天而降的巨额财富不知所措和不合理使用（如赌博等）导致社会矛盾和重新贫困的发生，在某种程度上是以市场化机制对拆迁户更长远的规划和更好的保障。
　　“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时。”对一个人口大国来说，土地是国家发展的财富之源。如何协调国家发展和土地资源合理利用的平衡，如何保障人民的合法权益但又防止权力被非法滥用，如何保障农民拆迁的合理权益和防范城市居民拆迁漫天要价，是对一个政府施政能力和执政智慧的考验。对农民征地补偿应该合理提升，对市中心的拆迁补偿应该大幅下降，从原有的“劫贫济富”转变为“劫富济贫”的均衡增长模式，缩小贫富差距，缓解社会矛盾。事实上，房屋本身并不会升值，只会随着使用和时间而贬值，这种由于土地增值引发的巨大差距并不是由于被拆迁者的智慧或劳动，而主要是因为外部基础设施建设和环境改善等公共资源的投入而造成的。“基于公共利益征收私人土地，不应给国家带来不适当的财政负担；社会发展成就不应让个人独享，而应由全体公民共享；在立法设计上应尽量避免‘法之不善’引发的土地投机行为和私人暴富现象。”这是新加坡土地征收的基本法理和和谐拆迁的法律基础，非常值得经济高速增长但拆迁矛盾日益尖锐的今日中国借鉴学习。“劫贫济富”的非理性繁荣的盛宴注定无法长久，而均衡增长的理性发展模式才是社会可持续发展的基石。
　　城市拆迁在很多地方成为社会矛盾的焦点，成为阻碍经济发展的重要原因，在很大程度上正是由于法制不完善、补偿机制有漏洞，使拆迁补偿成为少数人一生难求的迅速致富和“合法”牟利的手段，“不患寡而患不公”和个别人的欲壑难填更成为激发社会矛盾的导火索。政府不能非法强拆，但也绝不应该让拆迁成为少数人“因为公共资源的投入直接或者间接地实现个人财富的飙升”或掠夺社会财富的“合法”途径，成为极少数人“一生难求，一夜暴富”的致富手段，人为造成贫富差距，更不能因为极个别人的欲壑难填，妨碍大多数人追求经济发展和社会进步的自由。我们相信，一个有法可依，并且能让绝大多数（比如90%~95%）居民，满意的拆迁方案，应该是一个公平合理且可行的方案，新加坡“整体性保护，整体性拆迁”的发展模式，有潜力构成经济发展和社会和谐的基石。
　　作者系城镇化研究学者，美国南加州大学政策、规划和发展学院房地产开发硕士